国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知

国办函〔2023〕115号

 
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
       国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻落实。
 

    国务院办公厅
  2023年11月3日
（此件公开发布）

 

关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见

国家发展改革委　财政部

       政府和社会资本合作（PPP）实施近十年来，一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用，但在实践中也出现了一些亟待解决的问题。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，进一步深化基础设施投融资体制改革，切实激发民间投资活力，现就规范实施政府和社会资本合作新机制（简称新机制）提出如下指导意见。
        一、准确把握新机制的总体要求
        以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，统筹发展和安全，规范实施政府和社会资本合作新机制，充分发挥市场机制作用，拓宽民间投资空间，坚决遏制新增地方政府隐性债务，提高基础设施和公用事业项目建设运营水平，确保规范发展、阳光运行。
       （一）聚焦使用者付费项目。政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。
       （二）全部采取特许经营模式。政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施，根据项目实际情况，合理采用建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等具体实施方式，并在合同中明确约定建设和运营期间的资产权属，清晰界定各方权责利关系。
       （三）合理把握重点领域。政府和社会资本合作应限定于有经营性收益的项目，主要包括公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目，物流枢纽、物流园区项目，城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目，城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，具有发电功能的水利项目，体育、旅游公共服务等社会项目，智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目，城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。
       （四）优先选择民营企业参与。要坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，制定《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》（以下简称清单，见附件）并动态调整。市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。对清单所列领域以外的政府和社会资本合作项目，可积极鼓励民营企业参与。外商投资企业参与政府和社会资本合作项目按照外商投资管理有关要求并参照上述规定执行。
       （五）明确管理责任分工。国家发展改革委要牵头做好特许经营模式推进工作，切实加强政策指导。地方各级人民政府要切实负起主体责任，规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目。地方各级人民政府可依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等，作为特许经营项目实施机构（以下简称项目实施机构），负责特许经营方案编制、特许经营者选择、特许经营协议签订、项目实施监管、合作期满移交接收等工作。地方各级发展改革部门要发挥综合协调作用，严格把关项目特许经营方案等有关内容，依法依规履行项目审批、核准或备案职责。各级财政部门要严格执行预算管理制度，加强地方政府债务管理，加大财会监督力度，严肃财经纪律。
       （六）稳妥推进新机制实施。把握好工作力度、节奏，2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照本指导意见规定的新机制执行，不再执行2015年5月印发的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）。
       二、规范推进建设实施
       （七）严格审核特许经营方案。对拟采取特许经营模式实施的项目，项目实施机构应参照可行性研究报告编写规范，牵头编制特许经营方案，并比照政府投资项目审批权限和要求，由有关方面履行审核手续，以合理控制项目建设内容和规模、明确项目产出（服务）方案。在审核特许经营方案时，要同步开展特许经营模式可行性论证，对项目是否适合采取特许经营模式进行认真比较和论证；必要时可委托专业咨询机构评估，提高可行性论证质量。
       （八）公平选择特许经营者。项目实施机构应根据经批准的特许经营方案，通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者（含特许经营者联合体，下同）。应将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要评定标准，并高度关注其项目管理经验、专业运营能力、企业综合实力、信用评级状况。选定的特许经营者及其投融资、建设责任原则上不得调整，确需调整的应重新履行特许经营者选择程序。根据国家有关规定和项目建设投资、运营成本、投资回收年限等，合理确定特许经营期限，充分保障特许经营者合法权益。特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外。
       （九）规范签订特许经营协议。项目实施机构与特许经营者应在法律地位平等、权利义务对等的基础上签订特许经营协议。需成立项目公司的，项目实施机构应当与特许经营者签订协议，约定其在规定期限内成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。特许经营协议应明确项目实施范围、产出（服务）质量和标准、投资收益获得方式、项目风险管控、协议变更、特许经营期限等内容，约定双方的权利、义务和责任。
       （十）严格履行投资管理程序。对政府采用资本金注入方式给予投资支持的特许经营项目，应按照《政府投资条例》有关规定履行审批手续；对由社会资本方单独投资的项目，应按照《企业投资项目核准和备案管理条例》有关规定履行核准或备案手续。规范履行项目调整程序，完成审批、核准或备案手续的项目如发生变更建设地点、调整主要建设内容、调整建设标准等重大情形，应报请原审批、核准机关重新履行项目审核程序，必要时应重新开展特许经营模式可行性论证和特许经营方案审核工作。特许经营项目法人确定后，如与前期办理审批、用地、规划等手续时的项目法人不一致，应依法办理项目法人变更手续，项目实施机构应给予必要支持和便利。
       （十一）做好项目建设实施管理。特许经营者应做深做实项目前期工作，严格按照有关规定优化工程建设方案，合理安排工期，有效控制造价，保障工程质量，做好运营筹备。对地质条件复杂、施工风险较大、存在维修养护困难的项目，应完善勘察和施工设计，强化建设风险控制，防止项目烂尾。项目建成后，应依法依规及时组织竣工验收和专项验收。需要试运行或试运营的项目，应在投入试运行或试运营前符合相应要求并取得试运行或试运营许可。
       三、切实加强运营监管
       （十二）定期开展项目运营评价。项目实施机构应会同有关方面对项目运营情况进行监测分析，开展运营评价，评估潜在风险，建立约束机制，切实保障公共产品、公共服务的质量和效率。项目实施机构应将社会公众意见作为项目监测分析和运营评价的重要内容，加大公共监督力度，按照有关规定开展绩效评价。
       （十三）惩戒违法违规和失信行为。如特许经营者存在违反法律法规和国家强制性标准，严重危害公共利益，造成重大质量、安全事故或突发环境事件等情形，有关方面应依法依规责令限期改正并予以处罚。对提供的公共产品、公共服务不满足特许经营协议约定标准的，特许经营者应按照协议约定承担违约责任。依法依规将项目相关方的失信信息纳入全国信用信息共享平台。
       （十四）规范开展特许经营协议变更和项目移交等工作。在特许经营协议有效期内，如确需变更协议内容，协议当事人应在协商一致的基础上依法签订补充协议。特许经营期限届满或提前终止的，应按协议约定依法依规做好移交或退出工作，严禁以提前终止为由将特许经营转变为通过建设—移交（BT）模式变相举债；拟继续采取特许经营模式的，应按规定重新选择特许经营者，同等条件下可优先选择原特许经营者。特许经营期限内因改扩建等原因需重新选择特许经营者的，同等条件下可优先选择原特许经营者。对因特许经营协议引发的各类争议，鼓励通过友好协商解决，必要时可根据争议性质，依法依规申请仲裁、申请行政复议或提起行政、民事诉讼，妥善处理解决。
       （十五）建立常态化信息披露机制。项目实施机构应将项目建设内容、特许经营中标结果、特许经营协议主要内容、公共产品和公共服务标准、运营考核结果等非涉密信息，依托全国投资项目在线审批监管平台，及时向社会公开。特许经营者应将项目每季度运营情况、经审计的年度财务报表等信息，通过适当方式向社会公开。
       四、加大政策保障力度
       （十六）加强组织实施。各地区要压紧压实主体责任，完善工作机制，精心组织实施。各有关部门要强化协同联动，明确政策规定，加强实施监管。国家发展改革委要制定特许经营方案编写大纲、特许经营协议范本和实施细则，指导各地区按照新机制要求依法合规、稳妥有序实施政府和社会资本合作项目，并会同有关方面及时修订完善特许经营相关制度文件，营造良好制度环境。
       （十七）做好要素保障和融资支持。支持在不改变项目地表原地类和使用现状的前提下，利用地下空间进行开发建设，提高土地使用效率。支持依法依规合理调整土地规划用途和开发强度，通过特许经营模式推动原有资产改造与转型，提高资产利用效率。探索分层设立国有建设用地使用权，支持项目依法依规加快办理前期手续。鼓励金融机构按照风险可控、商业可持续的原则，采用预期收益质押等方式为特许经营项目提供融资支持。积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。
       （十八）支持创新项目实施方式。鼓励特许经营者通过技术创新、管理创新和商业模式创新等降低建设和运营成本，提高投资收益，促进政府和社会资本合作项目更好实施。特许经营者在保障项目质量和产出（服务）效果的前提下，通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有。鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环。
附件：支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）
 
附件

支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）

        一、应由民营企业独资或控股的项目
        （一）环保领域
        1.垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目
        （二）市政领域
        2.园区基础设施项目
        3.公共停车场项目
        （三）物流领域
        4.物流枢纽、物流园区项目
        （四）农业林业领域
        5.农业废弃物资源化利用项目
        6.旅游农业、休闲农业基础设施项目
        7.林业生态项目
        （五）社会领域
        8.体育项目
        9.旅游公共服务项目
       二、民营企业股权占比原则上不低于35%的项目
       （一）环保领域
       10.污水处理项目
       11.污水管网项目
       （二）市政领域
       12.城镇供水、供气、供热项目
       （三）交通运输领域
       13.城际铁路、资源开发性铁路和支线铁路，铁路客货运输商业类、延伸类业务项目
       14.收费公路项目（不含投资规模大、建设难度高的收费公路项目）
       15.低运量轨道交通项目
        （四）物流领域
       16.机场货运处理设施项目
       17.国家物流枢纽、国家骨干冷链物流基地项目
        （五）水利领域
       18.具有发电功能的小型水利项目
        （六）新型基础设施领域
       19.智慧城市、智慧交通、智慧农业、智慧能源项目
       20.数据中心项目
       21.人工智能算力基础设施项目
       22.民用空间基础设施项目
       三、积极创造条件、支持民营企业参与的项目
       （一）交通运输领域
       23.列入中长期铁路网规划、国家批准的专项规划和区域规划的铁路项目
       24.投资规模大、建设难度高的收费公路等项目
       25.城市地铁、轻轨和市域（郊）铁路项目
       26.民用运输机场项目
       （二）能源领域
       27.农村电网改造升级项目
       28.油气管网主干线或支线项目
       29.石油、天然气储备设施项目
       （三）水利领域
       30.具有发电功能的大中型水利项目
 

 

产业创新动态

北京发布人工智能算力券实施方案 降低企业算力使用成本

       北京市经济和信息化局日前印发了《人工智能算力券实施方案（2023—2025年）》（下称《方案》），推动北京人工智能大模型应用落地，加快培育产业生态，以人工智能大模型高水平应用深度赋能实体经济高质量发展，加速千行百业数智化转型。
       北京市经信局表示，北京具有人才资源丰富、技术储备充足、应用场景广阔、市场投资活跃等特点，成为我国大模型发展的高地。北京大模型企业呈现出总量大、增速快、聚焦场景落地等特点。截至目前，北京已有百余家大模型企业，占全国总数的一半左右。
       作为大模型训练的核心要素，智能算力成为数字经济时代的重要基础设施，是提升产业竞争力的关键因素。北京市经信局谋划缓解制约首都大模型发展的算力难题：一是加快编制全市算力基础设施建设规划，进一步加快推进公共算力中心建设，完善算力供给体系；二是积极引导老旧小散数据中心向公共智能算力平台转型升级；三是统筹区域算力资源，与河北、内蒙古签署合作协议，鼓励企业在京津冀及周边地区建设服务于北京市场的智算中心。
       根据《方案》，凡符合条件的企业，2023年9月1日及以后签订的智能算力服务合同（合同周期为一年及以内），均可享受智能算力合同额一定比例的算力券补贴。企业凭已签订的算力服务合同向市经济和信息化局申领算力券；完成与智能算力供给方的结算后，凭发票和智能算力交付凭证向市经济和信息化局申请兑付算力券。
       企业与智能算力供给方签订智能算力服务合同后，向北京市经信局申领算力券，单次申领算力券金额最高不超过智能算力合同额的20%，同一企业每个自然年度累计申领和兑付算力券金额不超过200万元，同一合同仅能申领一次算力券。
       北京市经信局表示，接下来，还将在高质量数据资源供给、垂直行业场景开放等方面出台相应支持措施，为北京大模型落地创造良好的产业环境，形成更多行业大模型典型标杆应用，促进大模型赋能各行业数智化转型尽快落地见效。
 

激发社会资本活力 加快产业结构升级 政府投资基金激发新动能

　　党的二十大报告提出，“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，推进新型工业化”。设立政府投资基金，带动社会资本加大投入，是助力现代化产业体系建设的有效方式。
　　政府投资基金，指由政府牵头出资设立，汇集金融机构和社会资本共同参与，扶持特定阶段、行业、区域目标的引导性投资基金，是政府支持重大项目、重点产业和区域发展的创新举措，也是财政资金使用方式的重大改革创新。
　　近年来，“基金矩阵”“基金招商”概念兴起，“基金集群”等纷纷涌现，政府投资基金体量不断扩大，并从国家级、省市级向区县级扩展。
　　实践中，政府投资基金如何吸引带动更多社会资本？未来如何进一步提高政府资金使用效率？记者进行了采访。
　　财政资金发挥“乘数效应”，撬动社会资本支持产业成长
　　走进荣昌生物制药（烟台）股份有限公司的生产车间，映入眼帘的是满负荷工作的生产线，用于治疗系统性红斑狼疮的泰它西普和用于治疗胃癌的维迪西妥单抗正加紧生产，这两款新药面市不久即销售放量。
　　“两款新药的研发周期超过10年。做生物创新药，前期投入大，周期长、风险高，企业发展一度面临巨大的资金压力。”荣昌生物副总裁温庆凯说，在企业发展的关键时刻，山东省新旧动能转换引导基金多轮投资7000万元，带动数倍的社会资本注入，有力推动了新药研发进度。
　　2018年初，山东获批全国首个新旧动能转换综合试验区。随后，山东省财政厅出资200亿元设立山东省新旧动能转换引导基金，以财政资金做“引子”，吸引优质资本资源。基金设立至今，先后支持海尔卡奥斯、山东天岳等重大创新项目投资落地，助力浪潮云、潍柴动力等企业突破“卡脖子”技术堵点。基金投资的万华化学等40家企业，先后荣获国家和省级科学技术进步奖。截至2023年10月底，山东省新旧动能转换引导基金累计实缴出资204亿元，设立参股基金140只，投资项目1446个，投资金额1809亿元，带动社会投资4996亿元，在促进投资兴业、优化创新生态、保障重大战略等方面发挥了重要作用。
　　清科研究中心统计数据显示，截至2022年年底，我国累计设立2107只政府投资基金，目标规模约12.84万亿元，已认缴规模约6.51万亿元。
　　为推动特色优势产业和新兴产业加快发展，2023年，政府投资基金呈现“提级加速”趋势，多个地方组建百亿级、千亿级产业基金。
　　今年1月，西安市提出建立总规模不低于1000亿元的重点产业链基金集群，将带动先进制造业项目投资规模超过3000亿元；3月，安徽发布《安徽省新兴产业引导基金管理办法》，下设三大基金群16只母基金，形成总规模不低于2000亿元的省新兴产业引导基金体系；5月，浙江启动目标总规模超2000亿元的“4+1”专项基金，其中，四大产业集群基金对标新一代信息技术、高端装备、现代消费与健康、绿色石化与新材料等世界级先进产业集群；6月底，江西宣布筹建总规模为3000亿元的现代产业引导基金，首批规模1500亿元，由省级母基金出资300亿元，撬动市县引导基金、社会资本等1200亿元……
　　“通过设立政府投资基金，财政资金以股权投资的形式支持科技创新，并利用母基金、子基金多级放大，以市场化手段提高财政资金使用效率。”中国财政科学研究院副研究员陈旭表示，这种投资方式，一是有规模优势，“不撒胡椒面”，引导财政和市场资源向重点产业、战略性新兴产业领域集聚；二是由专业投资机构管理运营，财政资金实现精准支持。
　　“与直接发放给企业的奖补资金等传统投入方式比较，财政资金的利用效率和使用效益得到了提升。”陈旭说。
　　突出高质量发展要求，推动实现产业发展与优化营商环境良性循环
　　福建省晋江市三伍微电子有限公司是一家专注于WiFi射频前端芯片设计的公司。公司总经理钟林说，2018年公司成立时，芯片领域创业融资还很艰难。当时，他的创业团队接触到晋江政府投资基金，顺利获得其天使轮投资1000万元。去年，晋江政府投资基金再次投资三伍微电子2000多万元，同时也吸引了社会资本4000万元一起投资企业，“政府投资基金呵护我们一路从‘破土萌芽’到成长壮大，现在我们已是排名国内前三的芯片供应商。”钟林说。
　　政府投资基金重在引导。业内人士认为，近年来，对于处于种子期、初创期的企业，政府投资基金提供的融资支持能帮助企业快速实现技术创新的商业落地；对于成熟项目，政府投资基金由于具备协调整合多方资源的优势，能够推动资本、技术、人才等各项要素资源向重点领域、重点区域聚集，补强短板产业、发展优势产业，从而实现产业结构升级调整。
　　专家介绍，梳理近年来各地相继设立的政府投资基金，呈现多个突出特点：
　　——突出高质量发展要求。在北京，政府投资基金支持京津冀协同发展类子基金投资京津冀协同发展类项目逾千个，北京市政府和中国移动联合发起设立100亿元的“北京中移数字新经济产业基金”，聚焦数字经济和移动信息现代产业链两大领域进行投资。在广东，产业发展基金始终围绕省重点产业的“智能化”和“绿色化”转型升级两大投资主题，聚焦智能制造、新能源、数字经济等重点领域，目前省产业发展基金在新型显示、智能汽车、5G通信等战略性新兴产业上累计投资278亿元。
　　——以“母基金群”形态促进产业集群成长。在合肥，政府依托国资平台，联合头部机构共同设立产业基金群，围绕重点产业链的龙头企业，构建几十条特色产业链，直接带动合肥市GDP连续两年超万亿元。四川省宜宾市的政府投资基金深耕锂电产业链，重点围绕龙头企业宁德时代及其上下游扩链成圈、集聚成势，预计2023年全产业链产值突破1200亿元。
　　投中研究院统计显示，2022年新增各级政府引导基金数量均较2021年同期上升，并且新增省级、市级和区县级政府引导基金数量已超2021年水平近1倍。
　　——随着产业投向更加精准和集中，对地方基层开展产业招引、基金招商工作进一步提出市场化、精细化的要求，推动地方新型基础设施等硬环境改善以及营商环境系统建设，实现产业发展与营商环境优化的良性循环。
　　“政府投资基金大多投向特色优势产业和新兴产业，与地方发展规划同频共振。在一些地方，基金投用做到了‘全周期’护航企业成长、‘全链条’塑强产业优势、‘全领域’服务区域发展、‘全方位’保障重大战略，成为推动地方经济高质量发展的重要引擎。”陈旭说。
　　创新管理，提高财政资金使用效益
　　随着政府投资基金的蓬勃兴起、不断下沉，一些地方的政府投资基金在运作过程中，也出现政策目标重复、资金闲置和碎片化等问题。为促进基金有序运行，2020年2月，财政部印发《关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知》，对中央和地方政府直接出资的基金提出加强预算约束、严禁变相举债等六项要求。
　　实践中，各地也创新管理，进一步优化“募、投、管、退”，提高财政资金使用效益，更好服务地方产业升级和高质量发展。
　　提高投资决策科学性和精准度，广东省相关部门建立专家辅助决策机制。按投资额度对项目的决策权属进行分级，从全国范围遴选建立百人规模的专家库，参与项目立项前和投资决策前的论证。
　　为构建起有利于优秀企业不断产生、持续成长的基金生态体系，山东省财政通过将创投基金设立门槛降低为2亿元、出资产业基金比例提高到30%、让渡基金收益等措施，吸引带动私募投资基金快速发展。截至2023年6月底，全省在中基协登记私募基金管理人780家、管理基金4009只，全省近八成的创业板IPO企业和超九成的科创板IPO企业在上市前获得过私募股权、创投基金支持。
　　为提高财政资金使用效益，吉林省推动省级预算执行沉淀资金向基金注资，对现有基金同类合并、同质重组实现资金与资源的适度集中，增强财政资金合力。
　　为确保基金稳健运营，南京市财政部门对投资进度慢、返投不高的基金，采用“停、缓、退”等方式及时降低出资；对符合退出条件的子基金和直跟投项目，采取资产评估、公开挂牌的方式退出，逐步构建科创基金自体循环机制。截至2022年末，子基金平均投资账面回报倍数达到1.55倍，12个直跟投项目完全退出，投资收益率57.4%。
　　“在当前财政紧平衡和经济恢复态势下，应按照‘政府引导、市场运作、科学决策’的原则，加强风险防范，提高政府投资基金效能。”中国社会科学院大学教授吉富星认为，在遵循区域产业发展规律基础上，既要量力而行，又要积极有为，做好政府投资基金的顶层设计，支持基金布局适度集中、分层分类发展。
　　“产业基金总体上投资周期为7—8年，普遍是4—5年投资期和2—3年退出期。目前上一轮投资黄金期的资金正面临退出和寻找新项目、新领域。”陈旭表示，相关的退出机制还需继续完善，比如扩大私募股权和创业投资份额转让平台试点。
　　“此外，政府投资基金作为引导基金，应秉持‘投小’‘投早’和‘投科技’‘投长期’定位，有效弥补市场失灵。”陈旭说，这一阶段风险较大，社会资本有顾虑，政府资金可以挑大梁。而后期PE阶段的投资机会，应更多让给社会资本。为了与投资定位相匹配，要把对传统财政资金使用和政府投资基金投资的绩效考评区分开来，提高对政府投资基金投资收益的容忍度。
“最近，国家对创投引导连续释放重要信号，多次强调支持民间资本发展创业投资，支持风投等创投基金更好发展。在国家利好信号的引导下，政府投资基金及整个股权投资行业，正在向着一个更长期、更稳健、更可持续发展的状态回归。”上海高金金融研究院资深研究员朱克江说。
 

福建龙岩：“积分换贷款”助力解决企业创新融资难

       600分企业创新积分，“兑换”到兴业银行等三家银行提供的4000万元信用贷款和3亿元贷款授信。今年以来，龙岩高新区企业福建龙净环保，真切尝到了“政银企”协作创新的甜头。
       龙岩高新区是全国高新区企业创新积分制试点之一。今年以来，园区将科技部“火炬中心”设置的20项“核心指标”与园区特色指标结合，设置了企业创新评价指标体系；打通与龙岩市大数据局、税务局、科技发展局等部门数据平台联系，搭建起企业创新积分管理系统。
       “创新积分制是科技部推出的，基于企业创新能力定量评价、非传统财税政策、精准化支持中小企业技术创新的新型政策工具。”龙岩高新区管委会四级调研员温汉荣说，他们构建的“20+N”指标评价体系，为企业创新发展情况做了精准“画像”。这些指标包括企业技术创新能力、创新人才数量，高新技术产品收入、企业税收规模等。
       长期以来，银企信息不对称、缺乏足够抵押物，中小科创型企业贷款难、贷款贵。今年5月份开始，龙岩高新区依托企业创新积分管理系统，与银行协作创新贷款模式和产品；将企业创新积分转化为贷款信用凭证，有效破解了这一难题。
       “通过信息的收集整理和挖掘共享，筛选出了实力型‘硬科技’和‘潜力股’型科创企业，让银行敢贷、愿贷。”温汉荣说，为精准实现对不同类型企业的帮扶，他们还按企业所处成长阶段细化分类，编制出企业创新积分排名榜单。
       用“创新积分”换“真金白银”，让企业在研发投入、项目落地等各方面得到有力支持。今年10月份，福建强纶新材料股份有限公司在新建智能穿戴用柔性金属纤维线生产基地时，出现资金短缺。通过入驻平台开展积分评价、线上对接和申请银行授信，他们仅用3天就从邮储银行获得300万元“科创e贷”贷款。
       入驻银行对此也非常欢迎。“传统信贷产品的授信，大多依托有形资产和现金流、利润率等，中小科创型企业贷款难度较大。”邮储银行龙岩市分行产品经理林斌霞说，现在他们不仅可以参考企业创新积分进行贷款授信。经企业授权获取数据，还可以建立更多有针对性的授信模型，创新贷款产品。
       截至目前，龙岩高新区企业创新积分管理系统已有169家各类型科创型企业，中国银行、邮储银行、兴业银行等9家银行入驻。80余家科创型企业通过这一平台，获得普惠金融贷、“科创积分贷”、科技信用贷等30多亿元。
       “接下来，我们将继续发挥创新积分奖励机制作用，引导技术、资本、人才、公共服务等各类创新要素向企业集聚。”龙岩高新区党工委书记、管委会主任袁静说。  
 

加快构建数据资产估值体系 赋能数字经济发展

       《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（“数据二十条”）于去年12月对外发布，系统性布局了数据基础制度体系的“四梁八柱”，是推进数据要素流通、交易和收益分配的纲领性文件。财政部今年8月印发《企业数据资源相关会计处理暂行规定》（以下简称《暂行规定》），并将于2024年1月1日起施行，为企业数据资源入表提供了基本指引。中国资产评估协会今年9月印发《数据资产评估指导意见》（以下简称《指导意见》），为数据资产入表、交易、流通、转让等环节的顺利进行奠定了基础。《暂行规定》和《指导意见》都是对数据资产的微观计量，能够充分释放数据对实体经济的赋能作用，助力数字经济政策落地。
       数字化时代，数据已经成为经济增长的关键动力之一，是驱动数字经济发展的核心生产要素，数据资产化是释放数据要素价值的重要方式。但要充分发挥数据潜力，必须首先解决如何准确估算数据的价值问题，这对正处于数字经济和科技创新快速发展阶段的我国尤为重要。因此，加快构建具有中国特色的数据资产估值体系已成为当务之急，对促进数据资产定价、交易和流通，丰富和拓展数据资产应用场景，激活和完善数据要素市场，以及提高数据基础制度建设质量具有重要意义。
       数据资产估值体系亟待构建
       数据作为数字经济时代最关键的生产要素之一，已经成为国家的基础性战略资源。但是，目前数据要素市场建设尚不完善，数据资产估值框架与体系尚未建立，不仅导致数据资产的价值难以充分实现，而且制约了数据要素的流通和交易，阻碍了数据要素的市场化配置进程，不利于数据基础制度的建设和数字经济的高质量发展。
       数据资产权属界定模糊。与土地和资本等传统生产要素相比，数据这种全新的生产要素所涉及的主体及其权属关系更为复杂。在数据要素市场，数据三权分置主要是数据的加工、持有和经营的三权相互分离、分别设置，由于数据生产要素的自身特性，无法直接套用传统的三权分置架构。在数据要素市场，三权分置并不直接导致原有权利的主体分离，因此需要明确三权分置的是权利的分置而非权利主体的分置，这也是促进数据要素市场发展的重要前提，这种复杂的数据资产权属问题增加了数据资产的估值难度，影响估值体系的构建。
       传统资产估值方法受限。数据资产具有不同于传统资产的特性，即非实体性、依托型、非竞争性、非排他性、可加工性、可共享性、非消耗性和价值易变性等特征，导致在对数据资产估值时会对评估对象造成影响。因数据资产成本与价值差异较大而使成本法难以适用，价值易变而使收益法缺乏评估标准，缺乏活跃的交易市场而使市场法缺少有效参考，因此，传统资产估值方法对数据资产并不完全适用。当前缺乏系统、科学和应用广泛的数据资产估值方法，亟需结合数据资产特性创新数据资产估值框架与体系。
       数据资产分级分类标准不完善。对数据进行分级分类是数据治理的基础，但目前数据资产交易的分级分类标准并不完善，影响了数据资产估值的准确性。虽然相关部委出台了一些标准，但这些分级分类的标准多为指南或指导性质，规范级别较低，产生了数据有效性低、重复度高、格式不统一等问题，从而影响数据资产评估中的数据来源和质量。因此，在数字经济快速发展的背景下，亟需加快构建和形成适配数据要素特性的数据资产估值框架与体系，激活数据资产价值，促进数据要素流通和交易，从而不断提高数据基础制度建设质量。
       推动数据要素市场化发展
       构建数据资产估值体系是推动数据要素市场化发展的基础工程，是建设数字中国、促进数字经济高质量发展的制度性基础设施，作为促进数据要素价值实现和有序流通的抓手，对完善数据资产定价机制、推动数据要素市场化配置、提高数据基础制度建设质量具有重要意义。
       数据资产估值体系是促进数据基础制度建设的前提和关键。价值计量与交易流转是数据资产成为生产要素的前提，实践中不断增长的数据资产交易需求催生估值供给，各地不断成立的数据交易所也推动了数据资产估值业务不断发展。估值已成为数据资产定价、交易、流通和收益分配等数据基础制度建设中不可或缺的一环。数据资产定价和收益分配都需要以对数据资产价值或其价值创造能力的准确与合理估值为基础，因此，构建数据资产估值体系是促进数据资产定价、交易、流通和收益分配的基础。只有解决了数据资产的估值问题，才能对数据资产准确定价，促进数据资产的流通和交易，活跃数据要素交易市场，进一步激活与繁荣以数据为生产要素的数字经济，全面提升数字经济发展质量。
       数据资产估值体系为丰富和拓展数据资产应用场景奠定了基础。在数据资产交易业务中，客户需要评估机构测算和判断标的数据资产价值，为其提供交易价值作为决策依据。可见，数据资产估值是数据资产交易业务实现的关键环节。未来，海量数据资源的价值实现成为可能，数据资产融资、出资以及不断创新的数据资产金融服务将全面拓展，无论是以数据资产标的进行融资，还是以数据资产权益出资，或是数据资产保险和担保，以及数据资产证券化等创新型金融业务，都离不开评估机构对数据资产的价值和风险的评估，因此，构建数据资产估值体系为丰富和拓展数据资产的应用场景提供了基础。
       数据资产估值体系便于充分释放数据价值，激活数据要素市场。提高数据基础制度建设质量，推动数字经济高质量发展，需要充分释放数据资产价值，这需要数据资产估值体系作支撑。通过对数据资产的价值进行评估，将不可见的数据内在价值显性化，能够充分实现数据资产的交易流动价值，使其在数据交易供需双方之间形成可预期的交互和利用基础，提高数据资产交易效率，促进数据要素跨行业、跨企业和跨产业流通，引导数据流向最能创造价值的地方，进而激活数据要素市场，优化数据资源配置，持续释放数据对实体经济发展的放大、叠加和倍增效应，不断提升数字经济发展质量。
       加强高水平数据基础制度建设
       数据资产估值体系不成熟导致数据要素的价值难以显现，因此，应重点从以下方面着手加快构建数据资产估值体系，加强高水平数据基础制度建设。
       形成政府引导、产学研一体化协同联动的研究合力。数据资产估值体系构建是一项系统性工程，需要政府、科研院所和第三方机构协同，开展数据资产估值专项研究，形成构建数据资产估值体系研究的强大合力。充分发挥有为政府作用，推进数据要素基础制度建设，建立政府主导的数据资产确权机制，以立法方式明确规定不同情形下的数据权属边界，推进数据分级分类确权授权使用，构建数据资产产权制度规则，设立专门的数据产权登记管理机构，结合数据资产特性提出和创新数据资产估值方法，并经由第三方机构实践验证。通过产学研一体化协同联动，构建一套可落地、可推广与可复制的数据资产估值框架与体系。
       创新数据资产估值方法，加强数据来源、质量和估值模型评价。不同于传统资产类型，数据资产具有自身特性，因此，除了依据场景依赖原则对传统资产估值方法加以改进和优化以外，国家应加强资源统筹和政策支持，积极探索基于支持向量机、神经网络等先进机器学习算法的新的数据资产估值方法。纳入数据资产产权、合法性、安全性和隐私保护等社会福利相关因子，提出与数据资产特性相适应的估值模型，从而加快构建和形成基于应用场景和数据资产分级分类相结合原则指导下的数据资产估值框架与体系。
       “数据二十条”指出，要加快推动完善数据价值评估标准体系。当前，《指导意见》初步构建了较为科学的评估指标体系，为开展数据资产估值业务、活跃数据市场流通和交易奠定了一定的基础。但数据资产有其自身特性，对其估值是一项复杂工程，仍需根据不断变化和丰富的应用场景持续更新、引入、平衡和具化估值因素，不断细化和完善现有指标和评估标准体系，尤其是对数据资产的来源、质量和估值模型的评价。数据来源和质量是数据资产估值的基础，而对估值模型的评价关乎模型的适用性、合理性和可行性。只有当数据资产估值模型的输入变量满足准确性、重要性、完整性、规范性、相关性、时效性、代表性、可访问性和价值导向性等数据质量评价要求时方可进入模型，同时，数据资产估值模型应该符合隐私性、公平性、稳定性、拟合性和可解释性等评价标准。
       建立数据资产评估行业协会，扶持第三方专业机构从事数据资产估值业务。与一般的资产评估不同，数据资产评估具有很强的特殊性，且国内外都缺乏可供参考的成熟经验，因此有必要建立专门的行业协会，以指导、规范和服务第三方机构开展数据资产评估业务，充分发挥行业协会的管理、指导与监督作用。同时，政府有关部门应组织行业协会加快研究和制订数据资产估值导则，细化数据资产评估操作指引。
       数据资产是数字经济时代最为重要的资产之一，推进数据资产化是充分释放数据要素价值的重要方式。事实上，各行各业已经形成了海量的数据资产，数据资产估值业务是一片蓝海。未来，数据资产交易和融资、创新性数据资产金融产品以及以数据资产权益出资等业务，都需要对数据资产的标的价值与风险进行评估和判断，但实践中合格的、高质量的、专业的数据资产评估机构还非常匮乏，这也是目前阻碍数据资产大规模流通和交易的因素之一。因此，国家应尽快鼓励、引导、扶持建立一批高质量的、专业的数据资产评估机构。这些机构除了应有充足的资金，还应有数据资产估值和定价等方面的专业人才队伍。